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2018-09-20 15:53 来源:网易

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基于“三圈理论”探究地灾防治工作

2018-09-20 15:56:58    来源: 中国自然资源报    作者:侯军亮
借助F-35B空中作战与对海支援优势,黄蜂号两栖作战编队的空对海、空对地打击能力和对空防御能力将显著增强,从而具备了遂行高端战争的能力。

雄安新区地面沉降监测项目现场。 侯军亮 供图

雄安新区地面沉降监测项目现场。 侯军亮 供图

核心阅读

近年来,由于极端天气、工程建设等因素影响,地灾多发频发、防治压力大。党的十九大报告在关于加大生态系统保护力度中强调加强地质灾害防治。《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》提出,将“以人为本”的理念贯穿于地质灾害防治工作各个环节,以保护人民群众生命财产安全为根本,以建立地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系为核心,强化全社会地质灾害防范意识和能力,科学规划,突出重点、整体推进,全面提高我国地灾防治水平。围绕上述要求,笔者在梳理分析美国学者马克·莫尔提出的“三圈理论”基础上,结合自身从事基层地质灾害防治的工作实践,对层层落实地灾防治工作责任制,全面提升基层地灾防治应急能力建言献策。

什么是“三圈理论”

“三圈理论”是由美国哈佛大学肯尼迪政府学院马克·莫尔教授提出的关于领导者战略管理的一种分析工具,也是分析和指导公共决策行为的分析框架。

该理论认为,公共管理的终极目的是为社会创造公共价值,在制定一项公共政策或实现一种战略计划时,必须考虑“价值”“能力”和“支持”三方面的因素:首先,政策方案的实施是否具有公共价值,是否是以公共利益为根本的出发点和落脚点,即价值圈。其次,政策方案的实施者是否具备提供管理和服务的人力、财力、技术、设施、权利、空间、知识、信息等能力,即能力圈。再次,该项政策方案是否得到管理或服务对象、社会公众的理解和支持,也就是利益相关方的意见和态度,即支持圈。

一项公共政策要想得到有效执行并取得预想效果,必须基于价值圈、能力圈、支持圈的“三圈”综合考量并尽力实现结构性平衡,即“三圈”最大化相交。缺少任何一个圈,政策都将无法实现或得不到预期效果。“三圈理论”核心是公共价值,基础是组织能力,重点是争取支持。

“三圈交叉”视野下的地灾防治现状

基于“三圈理论”来看,地灾防治水平及其预期效果也须综合“价值圈”“能力圈”“支持圈”综合考量,力争实现“三圈”最大化相交。整体而言,我国地灾防治公共价值显著,组织能力尚须提升,争取支持的力度有待加强。

地灾防治事关人民群众生命财产安全。习近平总书记针对防灾减灾救灾工作多次作出重要指示批示,强调同自然灾害的抗争是人类生存发展的永恒主题,要全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出,防灾减灾救灾事关人民群众生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。

地质灾害防治事关社会和谐稳定。据统计,目前我国受地质灾害直接威胁的人口超过1800万,受地质灾害威胁的财产超过4400亿元,间接影响到的人员和家庭将会更多。俗话说,安居方能乐业,如果这么多人没有一个安全稳定的居所,社会和谐稳定的基础必然受到影响。

地灾防治事关经济社会可持续发展和决胜全面建成小康社会。中国特色社会主义已经进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对安全、居住环境方面的要求日益增长,地质灾害由于直接关乎生命财产安全,关乎居住环境安全,关乎群众对美好生活的需要,对经济社会可持续发展和全面建成小康社会的意义不言而喻。

当前,地灾防治政府主导、统一管理、分工协作的体制基本形成,但作用发挥有待提升。自国务院颁布的《地质灾害防治条例》施行以来,地灾防治工作纳入了各级政府的绩效考核,各地都印发了突发地质灾害应急预案和年度地质灾害防治方案。地方地灾防治主管部门对本地区的地质灾害防治工作基本做到了统一组织协调、指导监督,其他部门按职责分工协作。但各职能部门的分工仍然不够清晰,对地质灾害的重视程度普遍不够,对防治工作的理解把握也不尽相同。比如:对于农村居民在房后开荒种地、削坡建房等易引发地质灾害的行为,对乡村公路地质灾害的管理等,责任部门分工不清;地灾主管部门组织、协调、指导、监督的职责规定也不够具体。此外,协作部门被动参与,社会力量由于缺乏激励机制和政策引导,真正参与的也很少,社会保险也没有针对地质灾害的专门险种等等。总体来看,政府与社会力量相互协同的工作合力还不够强大。

地质灾害应急演练。 侯军亮 供图

地质灾害应急演练。 侯军亮 供图

同时,地灾防治标准与规范不断健全,队伍不断充实但对综合研究不够,科技创新不足。现行地质灾害防治领域技术标准、规范经过持续的修订、制定和完善,已基本能满足地质灾害防治工作的需要。同时,各地地灾防治主管部门也都逐渐健全了地质灾害防治的管理机构,各地众多的地质勘查单位也利用其专业技术优势,主动服务地灾防治工作,地灾防治队伍不断充实。不足之处在于,上规模、上层次的专业研究机构缺失,对地质灾害的综合研究严重滞后。对地质灾害的孕育、发生、发展和演变规律的研究,对复杂山体成灾致灾机理的研究,对重大隐患点的早期识别研究,对人为活动引发地质灾害的风险控制研究,对地质灾害防治关键技术、仪器、设备、装备的研究等还不到位。对大数据、云计算、地理信息等新技术、新方法的应用刚刚起步,创新的动力不足、能力不强。长期以来,对地灾防治专业人才的培养重视不够,导致院士级、专家型的人才奇缺。

我国地灾预警预报网络完善且发布及时,但精度等级、精确范围及其针对性、有效性还不够。目前,各省地质环境监测院(总站、中心)均建立了与气象、水利等部门的汛期会商机制,实现了对地质灾害的实时预警预报。预警信息也都能及时通过网络、电视、广播、微信、短信等途径迅速向社会和特定关联人员发布。但目前的预警预报主要是基于气象信息,结合当地地质条件、灾害点特征及历史灾情等综合因素作出的区域性大致判断,精度等级不高,还无法具体到县、乡、村级的灾险情预警预报,至于哪些灾害点可能发生、各灾害点的发生概率及实时动态信息更很难预报。同时,最便捷的手机预警短信的接受对象主要还是各级国土资源部门主管人员、乡镇政府负责人员以及群测群防员等地灾防治人员,大多数地方未能同时直接发送至特定的受地灾威胁人员。此外,汛期进入地灾易发区的不特定人员无法及时接收和直接查询目的地的预警信息,预警信息还做不到在灾害点附近受威胁区域内的自动发送和警示。

整体来看,地灾群测群防工作到位但整体能力有待提升,但经费普遍存在不固定、不均衡的状况。目前,我国有近30万的群测群防员坚守在地灾巡查一线,许多灾情、险情都是现场群测群防员第一时间上报的。我国高度重视地灾防治,仅2012年~2016年五年间就投入各类地灾防治资金超过700亿元。但由于地灾点大多位于山区农村,而群测群防员基本素质不高,要想培训专业监测知识或者使用一些电子科技产品辅助监测和巡查难度很大。同时,各地还没有建立统一的监测预警和群测群防经费的固定投入机制,大多数都是以项目形式安排支付,有些还必须通过招投标落实,导致地灾防治经费的不确定性增加。此外,各地对地灾防治的经费投入很不均衡,没有基本的标准和规定。据了解,同样规模的地市每年预警预报和“三查”经费,有的达到100多万元而有的仅5万~6万元,有些县区甚至没有专门的防治经费。而根据国务院文件要求为群测群防员发放补助的标准,各地的执行也是参差不齐,甚至有的地方没有任何补助,基本就是尽义务、靠自觉。

此外,受地灾威胁的群众对地质灾害治理的愿望强烈,但支持不足、理解不够。地灾防治工作是保护群众生命财产安全的“民心工程”,直接服务于当地群众。但据笔者了解,不少地方群众基于“追求自身利益的绝对最大化”,对此缺乏全力支持和充分的理解。比如:有些地方组织地灾应急演练时,受威胁的群众要求发工资、给补助,否则就不配合演练;有些地方对地灾害隐患点进行工程治理时,村民千方百计阻挠施工,即使涉及的山坡、土地、林木属于受灾户,也要求巨额补偿;许多地方的地灾施工项目只能当地村民实施,专业地勘单位中标也必须转包,否则根本无法实施等等。诸如此类的群众不理解、不支持的现象,究其原因,既有当地群众不良乡风村俗的波及影响,也有我们宣传、培训、教育、引导不到位,部分地区基层工作者习惯于工作简单粗暴的原因,凸显的是农村基层组织能力建设的短板。

对加强地质灾害防治的政策建议

通过运用“三圈理论”对地质灾害防治工作的探究发现,地灾防治工作的价值、能力、支持三个圈由大到小递减,导致三圈相交的面积减小,直接影响了地灾防治的整体效果。依据上述分析,笔者建议如下:

借助乡村振兴战略实施,加强地灾防治宣传培训,改变防治工作的方式方法,尽快补齐群众支持圈的短板。一方面,借助乡村振兴战略的实施,培养造就懂农业、爱农村、爱农民的工作队伍。充分利用进村入户、广播电视、网络等多个渠道,利用当地乡镇干部、专业地灾防治技术人员、大学生自愿者等多种身份人员,对村民、群测群防员、村干部不厌其烦地进行地灾防治知识、手段、意义、效果、效益等方面的宣传培训工作,尽可能消除群众疑虑,取得最大限度地理解和支持。另一方面,维护当地群众权益,引导群众参与。在地灾防治工作的调查、监测、勘查、设计、施工等环节带头遵纪守法,避免占用、毁损房屋、土地、林木,群众能参与且符合工程安全、质量要求的尽可能吸引群众参与,按规定或实际情况应该给予的经济补偿要坚决补偿到位,对当地村民普遍遵从的健康的村规民约、风俗惯例要认真遵守执行等。同时,对所有可能受灾害威胁的群众统一治理标准、统一搬迁避让政策、统一补偿方案,不能厚此薄彼、区别对待。笔者所在的河北地质环境监测院在雄安新区地面沉降的监测中,由于新闻媒体、新区管委会宣传工作到位,我们埋设的水准标识、角反射器等设施均是先和村民沟通协商,讲清楚工作过程、意义和作用,取得同意并尽可能委托村民实施,我们的调查、监测尽可能地雇佣村民参与,因而得到了当地村民的极大支持,工作进展顺利。

进一步明确部门职责,尽快完善防治经费投入与市场参与机制。各地应根据新一轮机构调整的实际,进一步确定发展改革、自然资源、生态环境、交通运输、水利、应急、城乡建设、旅游等部门在地灾防治中的具体职责。同时,在对群测群防员加强培训提升整体能力的基础上,尽可能补充一部分有专业知识背景的技术人员参与群测群防工作。在有条件的地方,对一些重点防范的灾害点应尽可能增设专业监测设备,提升人防、技防水平,增强监测预警的科学性、准确性、针对性和动态性。与此同时,尽早建立健全各级部门对地灾防治经费投入机制,尽可能地明确各级政府和部门投入的标准、数量、程序和方式。此外,还要鼓励和支持社会力量、市场机制发挥作用,培育地质灾害宣传、培训、防治的社会力量和志愿服务队伍,扶持保险机构开展针对地质灾害的专门保险业务,出台对社会力量、保险机构参与地质灾害防治的支持政策和激励措施,使之真正与政府工作形成合力。

注重科技创新和人才培养,加强对地灾防治的科学研究。对地灾防治的科技创新和人才培养应制定专门的规划,并稳步推进实施。一方面,应根据我国地质灾害特征,开展对灾害孕育、发生、发展、演变及成灾致灾机理等方面的基础性研究;开展对地灾早期识别、精确预警、监测技术、防治方法等领域应用性研究;开展对地灾调查、评价、监测、预警、处置、救援、治理等方面的新仪器、新设备、新工具的开发研究等。另一方面,要注重地灾防治管理、技术、现场处置等各类人才的培养,特别要注重从基层一线选拔和培养人才,注重在管理、技术、现场处置等多岗位锻炼人才,鼓励产、学、研结合,多层次、多角度培育地灾防治的实用型人才。此外,要更加注重科技创新在地灾防治工作中“第一动力”的作用,充分将地理信息、人工智能、大数据、云计算等先进技术运用于地质灾害防治之中,并力求实现融合与新的创新。

(作者单位:河北地质环境监测院)

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